Yritystuet työkaluna koronakriisissä

September 11, 2020

Tässä muistiossa tehdään lyhyt katsaus periaatteista, joita julkisen sektorin jakamiin yritystukiin on perusteltua soveltaa taloustieteen näkökulmasta. Olemme tarkoituksella rajanneet pois yksityiskohtaisemmat tilannearviot, yksittäisiä tuki-instrumentteja koskevat pohdinnat, tai rajoitteet joita saattaa syntyä mm. siitä, että keväällä käyttöön otetut EU:n tilapäiset valtiontukisäännöt ovat voimassa määräaikaisesti 31.12.2020 asti (pl. pääomitukset 30.6.2021 asti). Toivomme muistion näin täydentävän esimerkiksi elinkeinoministeri Mika Lintilän kesäkuussa 2020 asettaman ja Pekka Ala-Pietilän johtaman asiantuntijatyöryhmän työskentelyä liittyen toimenpiteisiin, jotka tukisivat suomalaisyritysten kasvua ja kansainvälistä kilpailukykyä koronakriisin aikana ja sen jälkeen.

1. Yritystuet osana julkisen vallan instrumenttien kokonaisuutta

Tuottavuuden kasvu on keskeinen hyvinvoinnin lähde. Tuottavuuden kasvu riippuu myös julkisen vallan luomasta toimintaympäristöstä. Toimintaympäristö vaikuttaa siihen i) miten olemassa olevat yritykset toimivat, ii) millaisia uusia yrityksiä syntyy, sekä iii) siihen, millaiset yritykset poistuvat markkinoilta.

Yritysten toimintaympäristö on kokonaisuus, jota julkisen vallan toimet osaltaan muokkaavat. Julkisen vallan toimia ovat mm. lait, budjettipäätökset, sääntely ja julkiset hankinnat. Keskeisiä julkisen vallan yritysten toimintaympäristöön vaikuttavia instrumentteja ovat:

  • Kilpailupolitiikka, jolla vaikutetaan mm. uusien yritysten markkinoille tuloon ja markkinoilla toimivien yritysten väliseen vuorovaikutukseen ja yritysten sisäisiin kannustimiin.
  • Työmarkkinapolitiikka, jolla vaikutetaan työvoiman tarjontaan ja hintaan, sekä työvoiman liikkuvuuteen sektoreiden ja alueiden välillä.
  • Koulutuspolitiikka, jolla vaikutetaan työvoiman tarjontaan ja osaamiseen.
  • Rahoitusmarkkinoiden sääntely, jolla vaikutetaan mm. siihen, kuinka paljon yrityksille on tarjolla ulkoista rahoitusta ja miten hyvin rahoitus kohdistuu.
  • Innovaatiopolitiikka, jolla vaikutetaan yritysten kannustimiin kohdentaa voimavarojaan teknologioidensa ja tuotteidensa kehittämiseen ja tuottavuutensa parantamiseen.

Yritystuet ovat siis vain yksi julkisen vallan instrumentti, jota tulee tarkastella osana elinkeinopolitiikan kokonaisuutta. Voi hyvin olla, että joku muu instrumentti osoittautuu yritystukea toimivammaksi ja tehokkaammaksi. Esimerkkinä tällaisesta voisi toimia ulkomaanmatkailun mahdollistavat koronatestijärjestelyt Lapissa.

2. Yritystukien taloustieteelliset perusteet

Julkisen vallan puuttumisella markkinoiden toimintaan on oltava tavoitteista – eli tuottavuuden ja hyvinvoinnin kasvusta – lähtevät perustelut. Yritystukia tulee käyttää ainoastaan tilanteessa, jossa ko. tavoitteen saavuttamisen näkökulmasta tehokkaampaa keinoa tai toimenpidettä ei ole mahdollista käyttää.

Tukia kannattaa periaatteessa kohdentaa yrityksille niin kauan kuin tuen yhteiskunnallinen tuotto on suurempi kuin sen yhteiskunnalle aiheuttama kustannus. Haasteena on, kuinka tuki kohdistetaan ja mitoitetaan oikein.

Huomionarvoista on, että alhaisen tuottavuuden yritysten poistuminen markkinoilta (esimerkiksi konkurssien seurauksena) ja jopa kokonaisten toimialojen hiipuminen ovat osa talouden uudistumista ja siten osa sitä prosessia, jonka myötä talouden voimavarat suuntautuvat tehokkaampaan käyttöön. Ns. luovaa tuhoa tapahtuu, jos ja kun yritykset ja yritysrakenteet muuttuvat siten, että voimavaroja (työvoimaa, pääomaa) kohdentuu tuottamattomammista yrityksistä tuottavampiin yrityksiin. Tämän seurauksena toimialojen tuottavuus lopulta paranee ja kansantalouden kasvuedellytykset vahvistuvat.

Taloustieteen mukaan yritystuet voidaan perustella vain ulkoisvaikutuksilla ja (muilla) markkinapuutteilla. Suomalaisesta näkökulmasta on myös hyvä pohtia sitä, miten yritystukia kannattaa hyödyntää pienessä avotaloudessa ja kuinka maiden välinen politiikkakilpailu kenties vaikuttaa päätöksentekoon. 

2.1. Ulkoisvaikutukset

Ulkoisvaikutukset ovat taloudellisen toiminnan seurauksia, joita toimija (esim. yritys) ei ota huomioon päätöksenteossaan. Yritystuet voivat joissain tapauksissa olla tehokas työkalu yritysten ohjaamiseen sellaisiin päätöksiin, joiden ansiosta positiiviset ulkoisvaikutukset kasvavat tai negatiiviset ulkoisvaikutukset vähenevät.

Esimerkkejä ulkoisvaikutuksista ovat:

  • kuluttajan ylijäämä eli kuinka paljon kuluttaja hyötyy, kun hän voi ostaa hyödykkeen, jonka hinta on alhaisempi kuin hänen maksuhalukkuutensa (positiivinen ulkoisvaikutus)
  • lisääntynyt tieto tai teknologia, joka on kaikkien käytettävissä (positiivinen ulkoisvaikutus)
  • saasteet, ruuhkat ja ilmastonmuutos (negatiivinen ulkoisvaikutus)
  • taudin tarttuminen (negatiivinen ulkoisvaikutus)

2.2. Markkinapuutteet

Ulkoisvaikutusten lisäksi on muita syitä kuten puuteellinen informaatio tai kilpailu, joiden vuoksi markkinat eivät toimi kunnolla. Valtiovalta voi pyrkiä paikkaamaan markkinapuutteita muuttamalla toimintaympäristöä tai puuttumalla aktiivisesti markkinoiden toimintaan. Yritystuet voivat olla joissain tapauksissa tehokas työkalu markkinapuutteiden aiheuttaman ongelman korjaamiseksi.

Esimerkkejä markkinapuutteista ovat:

  • Tiedon epäsymmetrinen jakaantuminen rahoittajien ja rahoitusta hakevien välillä (ts. rahoittajien ei ole usein helppoa erottaa rahoituskelpoisia hankkeita ja yrityksiä niistä, joille ei tulisi kohdentaa rahoitusta). 
  • Puuttuvat markkinat keksinnöille tai ideoille, esimerkiksi koska aineettomat oikeudet eivät ole riittävän selvät tai yhteiskunnan instituutiot estävät tällaisten markkinoiden synnyn.
  • Sääntelyn johdosta syntyneet alalle tulon esteet, joiden takia kilpailu puutteellista. Esimerkiksi apteekit eivät Suomessa voi kilpailla sen enempää hinnoilla kuin sijainnillakaan. Lisäksi apteekkialalle tulo on viranomaispäätöksen varassa ja sitä voivat hankaloittaa ja viivästyttää alalla jo toimivat apteekit viranomaispäätökseen liittyvän valitusprosessin vuoksi.

Valtiovalta voi toisaalta pyrkiä poistamaan tai vähentämään markkinapuutteita, toisaalta paikkaamaan niistä aiheutuvia haittoja. Poistaminen tai vähentäminen edellyttää esimerkiksi lainsäädännön tarkistamista (esim. kirjanpitolainsäädäntö, jonka avulla voidaan pyrkiä vähentämään informaation epäsymmetrioita; alalle tulosääntelyn tai sijaintisääntelyn purkua); yritystuilla puolestaan voidaan joissain tilanteissa paikata markkinapuutteista aiheutuvia haittoja.

Jos kuitenkin ulkoisen rahoituksen tehokasta kohdentumista vaikeuttaa tiedon epäsymmetrinen jakaantuminen rahoittajien ja rahoitusta hakevien välillä, ei julkisella rahoituksella välttämättä pystytä tehostamaan rahoituksen kohdentamista ellei julkisella rahoittajalla ole informaation yhdistämisestä syntyvää etua.

Markkinapuutteen tunnistaminen ei siis ole riittävä peruste julkisen vallan toimenpiteille, vaan julkisella vallalla pitää olla myös kyky vähentää markkinapuutetta.

2.3. Pienen avotalouden näkökulma

Ulkoisvaikutukset voivat olla globaaleja tai ainakin nopeasti leviäviä (saasteet, kodifioitu tieto kuten patentit ja tutkimusjulkaisut) tai hyvinkin lokaaleja (ns. hiljainen tieto). Suomalaisesta politiikkanäkökulmasta tulee kysyä, missä määrin halutaan ottaa huomioon ulkoisvaikutuksia, jotka valuvat maan rajojen ulkopuolelle tai tulevat maan rajojen ulkopuolelta Suomeen. Voi olla niin, että Suomen kaltaisessa pienessä avotaloudessa esimerkiksi innovaatiotukien kohdentamisperusteiden ja aineettomien oikeuksien politiikan tulee olla erilaisia kuin suuremmissa maissa tai maiden yhteenliittymissä, kuten EU:ssa.

Pienen maan kohdalla erityisen tärkeään rooliin nousee absorptiokapasiteetti, eli kyky omaksua ja hyödyntää muun maailman tuottamaa uutta tietoa ja teknologiaa. Absorptiokapasiteetin edistäminen edellyttää koulutus- ja innovaatiopolitiikan koordinointia.

2.4. Maiden välinen politiikkakilpailu

On näyttöä siitä, että maat kilpailevat elinkeinopolitiikallaan kun ne esimerkiksi pyrkivät vaikuttamaan yritysten sijoittumispäätöksiin. Joissain tapauksissa tällaiseen strategiseen maiden väliseen kilpailuun on perusteltua vastata yritystuilla. Tällaisessa tukipolitiikan perustelussa on ”vangin dilemma” -tyyppinen asetelma, jossa kaikki tukia myöntävät maat häviävät verrattuna tilanteeseen, jossa kukaan ei myönnä tukia.

Perussääntö kuitenkin on, että yritystukia ei voida perustella maiden välisellä politiikkakilpailulla; yrityksiä yleensä kiinnostaa elinkeinopolitiikan kokonaisuus myös sijoittumispäätöksiä tehdessä, harvemmin jonkin tuki-instrumentin koko yksinään.

Maiden välisen politiikkakilpailun vuoksi jaettavaan yritystukeen pätevätkin laajalti samat ohjeet kuin muuhunkin yritystukeen. Yritystukia tulisi perustella Suomeen lankeavilla myönteisillä ulkoisvaikutuksilla (tai Suomen välttämillä kielteisillä ulkoisvaikutuksilla) sekä selkeästi määritellyn markkinapuutteen korjaamisella.

3. Yritystuet ja koronakriisi

Koronakriisin keskeinen piirre kriisin alussa oli epävarmuus liittyen sekä epidemian aiheuttamien ongelmien luonteeseen, kestoon että syvyyteen. Epidemian etenemisen ja sen talousvaikutusten osalta on yhä huomattavaa epävarmuutta. Ajan kuluessa opimme lisää ja epävarmuus vähenee. Niinpä politiikkatoimiin liittyy myös optio-näkökulma: Sen hinta, että lähdetään toteuttamaan yhdenlaista politiikkaa nyt voi olla, että toiset politiikkavaihtoehdot poistuvat tulevaisuuden keinovalikoimasta.

Karkealla jaottelulla julkinen valta voi yrityksiä tukemalla joko ylläpitää tuotantokapasiteettia – eli hidastaa voimavarojen uudelleenkohdentumista – tai antaa voimavarojen uudelleenkohdentumisen tapahtua – eli nopeuttaa niiden siirtymistä nykyisistä käyttötarkoituksistaan uusiin. Esimerkki yllä esiin tuodusta optio-näkökulmasta on se, että nyt annettaisiin resurssien uudelleen allokaation tapahtua. Tämä tekee käytännössä mahdottomaksi pyrkiä sellaiseen ylläpitävään politiikkaan myöhemmin, joka palauttaisi aikaisemman elinkeinorakenteen, jos niin jostain syystä haluttaisiin tehdä. Olemme siis tilanteessa, jossa julkinen valta voi myöhäisempänä ajanhetkenä tehdä parempaan tietoon nojaavia päätöksiä kuin mitä aikaisemmin olisi ollut mahdollista.

On myös hyvä huomata, että vaikka talouden tilannekuva on parantunut keväästä ja vaikka epävarmuus epidemian luonteesta yleisesti on hälventynyt hieman, myös uusia epävarmuuden syitä voi ilmetä. Esimerkiksi suomalaisten vientiyritysten tilanne näyttää epävarmemmalta kuin aikaisemmin.

Optio-näkökulman ohella, vastakkaiseen suuntaan vaikuttavana tekijänä, on syytä pitää mielessä valtiovallan tukipäätösten ja niiden tulevien kehityskulkujen kommunikoinnin vaikutus markkinatoimijoiden odotuksiin ja sitä kautta toimintaan. Myös markkinatoimijat tekevät päätöksiään muuttuvissa olosuhteissa ja reagoivat uuteen tietoon. Tukipolitiikalla voi olla myös merkittävä vaikutus siihen, miten markkinatoimijat muuttavat käyttäytymistään. Nämä vaikutukset voivat tulla myös sitä kautta, että tukipolitiikka vaikuttaa toimijoiden odotuksiin siitä, miltä tulevaisuuden toimintaympäristö  näyttää.

Koronakriisin hoidossa on luontevaa erottaa toisistaan kriisin alkuvaiheeseen liittynyt mutta edelleen osin jatkuva yritysten likviditeettikriisi, joka liittyy mm. monilla toimialoilla tapahtuneeseen kysynnän vähentymiseen, sekä kriisin jatkumiseen liittyvä toipumis- tai elpymisvaihe, jonka aikana on perusteltua kysyä, miten talous saadaan kasvamaan jos koronaepidemia hälvenee tai jatkuu jossain muodossa edelleen. Emme ole enää akuutissa alkuvaiheen kriisissä, mutta monet merkittävät epävarmuudenlähteet nakertavat yhä kotitalouksien ja yritysten luottamusta tulevaan, lisäävät varovaisuutta, ja vaikeuttavat eteenpäin katsovaa päätöksentekoa.

Kriisin alkuvaiheessa on ollut luontevaa kohdentaa julkista tukea kriisistä pahiten kärsiville yrityksille ja toimialoille, jotta ne kykenivät ylläpitämään tuotantokapasiteettiaan. Tuotantokapasiteetin ylläpito kuitenkin maksaa. Jatkossa joudutaan kysymään sitä, missä vaiheessa kertynyt uusi tieto pandemian luonteesta ja kriisin kestosta ja vaikutuksista kenties alkaa puoltaa siirtymistä tuotantokapasiteetin säilyttämisestä kapasiteetin uudelleenkohdentumista edistäviin politiikkatoimiin. Tämä päätös saattaa olla ideaalia tehdä toimialoittain, joskin toimialakohtaisissa ratkaisuissa on monia käytännöllisiä ongelmia.

Voidaan ajatella, että julkisella sektorilla on käytettävissään tietty määrä verovaroja yrityssektorin tukemiseen kriisissä (joko tuotantokapasiteetin ylläpidon tai resurssien uudelleenallokaation tukemiseen). Yrityssektorille kohdistettava määrä on poliittinen päätös, ja nämä verovarat voitaisiin vaihtoehtoisesti käyttää johonkin muuhun yhteiskunnalliseen tarkoitukseen. Mitä myöhemmin siirrymme uudelleenallokaation tukemiseen, sitä vähemmän voimme käyttää siihen resursseja.

Suoraviivaisen tehokkuusnäkökulman lisäksi poikkeavia elementtejä koronakriisissä voi olla tarve riskinjaolle ja valtiovallan mahdollinen tarve kompensoida menetyksiä, jotka aiheutuvat puuttumisesta elinkeinovapauteen (vrt. Uudenmaan sulku, ravintoloiden sulkeminen).

3.1. Tuotantokapasiteetin säilyttäminen

Kriisin alkuvaiheessa, epävarmuuden ollessa suurimmillaan, on ollut taloustieteellisesti perusteltua vähentää tuotantokapasiteetin tuhoutumista. Uusimman tutkimuksen valossa nämä positiiviset makrovaikutukset ovat huomattavia. Käytännössä tällä on alkuvaiheessa tarkoitettu likviditeettikonkurssien estämistä.

Mikäli valtio tarjoaa yrityksille vastikkeetonta suoraa tukea tai esimerkiksi tukea markkinaehtoista lainaa halvemman lainan muodossa, kaikilla yrityksillä on lähtökohtaisesti kannustin hakea tätä tukea. Jotta tuki ei valuisi hukkaan (ts. päätyisi tehottomiksi tulonsiirroiksi veronmaksajilta yrityssektorille), tuen saajat on jollain mekanismilla valittava kaikkien yritysten joukosta.

Tukien jakamisessa ratkaistavaksi nousee kaksi pääongelmaa:

  1. Miten tunnistaa yritykset, jotka ovat vaarassa ajautua tilanteeseen, jossa tuotantokapasiteettia tuhoutuu tehottomasti ja tarpeettomasti? Kysymystä voidaan tarkastella ainakin seuraavista näkökulmista: Kuinka paljon yrityksen kriisinaikainen liikevaihto muuttui kun sitä verrataan aikaisempien vuosien liikevaihtoon samana ajankohtana ja toimialan muihin yrityksiin? Mikä on kiinteiden (ei-sopeutettavissa olevien) kustannusten osuus kaikista yrityksen kustannuksista? Lisäksi tulee arvioida, kuinka tehokkaasti yrityksen omat sopeutustoimet (esim. lomautukset tai tuotannon ja palveluiden uudelleen suuntaaminen) ovat vähentäneet kustannuksia.
  2. Mikäli kaikkea tuotantokapasiteettia ei ole mahdollista pitää yllä, millaisten yritysten konkurssien estämisestä on eniten hyötyä ja mitkä konkurssit ovat kenties tuottavuuden kasvun näkökulmasta toivottavia? Näitä kysymyksiä voidaan tarkastella seuraavista näkökulmista:
    • Minkälaisia ulkoisvaikutuksia yrityksen toiminta aiheuttaa? Millä tavoin jonkin tietyn yrityksen kapasiteetin tuhoutuminen tai vahvistuminen vaikuttaa muihin talouden toimijoihin? Esimerkiksi yritysverkostojen jäsenten merkittävyyttä tulee arvioida verkostoon kuuluvan yrityksen korvattavuuden kautta: Kuinka helposti on löydettävissä korvaavia toimijoita? Yritysverkostoon kuuluminen ei itsessään tee jostain yrityksestä tukemisen arvoista.
    • Kuinka nopeasti ja pienin kustannuksin tuhoutunut tuotantokapasiteetti korvautuu tai voidaan korvata uudella? Tuen tarve on vähäisempi ja vähemmän kiireellinen, jos toimialalla on normaalioloissa matalat alalle tulon ja sieltä poistumisen kustannukset. Käytännössä tämä näkyy normaalioloissa siten, että alalle tulee paljon uusia ja sieltä poistuu paljon yrityksiä. Toisaalta tuen tarve voi olla suurempi, jos tuotannon ja toiminnan luonne on sellaista, että yrityksen työntekijöillä on paljon hyödyllistä yrityskohtaista osaamista ja henkistä pääomaa. 
    • Kuinka tuottava yritys on suhteessa toimialan muihin yrityksiin? Tukien kohdentamismekanismia suunniteltaessa on pidettävä mielessä kunkin toimialan sisäiset suuret tuottavuuserot. Nämä tuottavuuserot korostavat valikoitumismekanismien tarpeellisuutta.

Jo tässä kohtaa on syytä nostaa esiin se, että tuotantokapasiteetin säilyttämiseen tähtäävät tuet, kuten kustannustuet, eivät ole perusteltuja normaalioloissa yritystoiminnan tehokkuuden ja talouden  tuottavuuskehityksen kannalta. Alhaisen tuottavuuden (elinkelvottomien) yritysten poistuminen markkinoilta ja uusien syntyminen kuuluu talouden toimintaan. Alhaisen tuottavuuden yrityksiä, jotka olisivat joka tapauksessa poistumassa markkinoilta, ei siis tule tukea julkisin varoin. Jos yritystuet johtavat siihen, että alhaisen tuottavuuden yritys voi tukien ansiosta jatkaa toimintaansa, syntyy ns. zombie-yritysten ongelma. Tämä tarkoittaa mm. sitä, että osaava työvoima ei pääse kohdentumaan taloudessa parhaalla mahdollisella tavalla. Zombie-yritysten tukeminen hidastaa tuottavuuskehitystä ja talouskasvua pitkällä aikavälillä. Ongelma on, että likviditeettikriisin ratkaisemiseksi myönnetyt ja yritysten tuotantoa ylläpitävät tuet eivät kannusta yrityksiä kehittämään toimintaansa (tuotteet ja liiketoimintamallit) kilpailluilla markkinoilla, vaan luovat tietynlaisia kannustinloukkuja.

3.2. Valitseminen ja valikoituminen

Kriisissä tuen pitäisi kanavoitua nopeasti ja oikeille yrityksille, mutta näiden tavoitteiden välillä voi olla ristiriita. Esimerkiksi verotuet olisivat nopea toteuttaa ja kohdistuisivat laajasti, mutta niistä hyötyisivät myös yritykset, jotka tukea eivät tarvitse. Koska kaikkia yrityksiä (esimerkiksi kriisistä hyötyviä yrityksiä) ei kannata tukea, valtiovallalla on kaksi pääasiallista mekanismia, joilla valita tuen saajat: valikoiminen ja valikoituminen.

Valikoimisessa viranomainen valitsee tuen saajat etukäteen päätetyillä kriteereillä. Nämä kriteerit voivat olla määrämuotoisia, kuten kustannustuen osalta tapahtui, tai viranomaiselle harkintavaltaa jättäviä tai laadulliseen arviointiin perustuvia, kuten olivat Business Finlandin ja ELY-keskusten  koronakriisin aikaiset innovaatiotuet. Valikoiminen on mm. puutteellisesta tiedosta sekä erityisesti kriisiaikana rajoitteeksi muodostuvasta henkilöstön määrästä johtuen vaikeaa ja johtaa väistämättä virheisiin molempiin suuntiin: tehdään sekä virheellisiä myöntöpäätöksiä että virheellisiä hylkäyspäätöksiä.

Valikoitumisessa tavoitteena on suunnitella tuet siten, että tuen hakeminen ja saaminen on kannattavampaa niille yrityksille, joille tukea oikeasti halutaan suunnata kuin niille, joiden ei toivota tukeen turvautuvan. Tällainen lähestymistapa sulkee ilmaisen tuen vaihtoehtojen ulkopuolelle. Esimerkkejä tuen hakijoiden valikoitumiseen ohjaavaan mekanismiin ovat tuen antaminen vaihtovelkakirjana tai oman pääoman muodossa sekä Finnveran takaama pankkilaina, jossa on sekä omatakausosuus että korko.

Eri tuki-instrumentit ovat jossain määrin toisiaan korvaavia ja niiden ominaisuudet vaikuttavat siihen, miten houkuttelevia ne yrityksille ovat. Niitä tulisi siis arvioida kokonaisuutena ja uusia tukia suunniteltaessa pitäisi olemassa olevat tuki-instrumentit ottaa huomioon. Esimerkkinä voidaan mainita tilanne, jossa on tarjolla vastikkeetonta tukirahaa ja Finnveran takaus, johon liittyy omatakausosuus ja joka mahdollistaa korollisen lainan saamisen yksityisiltä luottolaitoksilta. On selvää, että yritykset pyrkivät tässä tilanteessa ensisijaisesti hakemaan vastikkeetonta tukirahaa.

3.3. Yritystuet kriisin akuutin vaiheen jälkeen ja normaalitilanteessa

Yritystuet voivat olla resurssien uudelleenallokaatiota hidastavia tai sitä edistäviä. Kriisin keston pidentyessä ja sen jälkeen olemassa olevia toimialarakenteita ylläpitävät tuet voivat muuttua haitallisiksi ja tuottavuuskasvua hidastavaksi. Tuottavuuskasvua edistävät tuet ovat erityisen tärkeitä, jos talous ei uusiudu toivotulla tavalla tai jos yritykset eivät omaehtoisesti investoi riittävästi teknologiseen kehitykseen.

Uudistumisprosessissa on tärkeää sekä uuden, aikaisempaa kannattavamman toiminnan syntyminen että vanhojen, kannattamattomien toimintojen poistuminen. Ehkä keskeisin ”tuki” uudelleenallokaatiolle on säilyttävien tukien suunniteltu ja hyvin kommunikoitu alasajo. Uudelleenallokaatiota edistävät tuet voivat olla luonteeltaan paitsi sellaisia, jotka edistävät uuden syntymistä (esim. innovaatiotuet, joiden siis tulee kuitenkin perustua ulkoisvaikutuksiin), myös sellaisia, jotka vähentävät kustannuksia vanhan toiminnan alasajosta (esim. yrittäjien työttömyysturva / uudelleenkoulutuksen tuki) tai sellaisia, jotka muutoin edistävät resurssien uudelleenallokaatiota (esim. EKP:n ja Suomen Pankin rahoitusmarkkinatoimet, konkurssilainsäädäntö). On syytä myös miettiä, miten muut politiikkatoimet, esimerkkinä helpotukset lomautussäännöissä, vaikuttavat uudistumisprosessiin. Yritystukia tärkeämpää saattaa olla sen edistäminen, että (lomautetuilla) työntekijöillä on kannustin ottaa uusi työpaikka vastaan.

Julkista yritystukea kannattaa suunnata vain yrityksille, joiden kohdalla tuen taloustieteelliset kriteerit täyttyvät ja valtio pystyy myös käytännössä riittävällä tarkkuudella ohjaamaan tuen oikeille yrityksille oikean suuruisena. Tukea ei esimerkiksi tule suunnata ns. lupaaville aloille, teknologioihin tai yrityksille vain siksi, että ne ovat lupaavia. Tällaisille toimialoille kanavoituu ulkoista rahoitusta muutoinkin: Suomessa on edelleen hyvin toimiva pankkisektori ja pääomasijoitustoimiala. Tukea tulee siis suunnata yrityksille myös koronakriisin oloissa ulkoisvaikutuksiin tai markkinapuutteisiin nojaavilla perusteilla.

Koronakriisin vaikuttaa eri toimialoihin erilaisilla aikajänteillä. Esimerkiksi isku ravintoloille ja tietyille kaupan sektoreille oli välitön, kun jollain muilla sektoreilla vaikutukset näkyvät todennäköisesti vasta tulevaisuudessa. Siksi eri toimialoilla voi kannattaa siirtyä kriisivaiheen ylläpitävistä tuista kriisin jälkeiseen uudelleen allokaatiota tukevaan toimintatapaan eriaikaisesti.   

Yritystukien käytöllä akuutin kriisivaiheen jälkeen verrattuna normaalitilanteeseen on vain vähän eroja. Akuutin vaiheen jälkeen tavoitteena on niiltä osin, kun toimialarakenteet ovat pysyvästi muuttuneet, säilyttävien tukien lopettaminen ja resurssien uudelleen allokaation tukeminen ja niiltä osin, kun rakenteet eivät ole pysyvästi muuttuneet, kriisin aikana ylläpidetyn tuotantokapasiteetin ylösajon tukeminen. Näidenkin tavoitteiden saavuttamiseksi yritystuet ovat vain joissain tapauksissa tarkoituksenmukainen toimenpide ja muut yhteiskunnalliset toimet voivat olla yritystukia tehokkaampia. Esimerkiksi olisi hyvä arvioida, ovatko työmarkkinoiden toimintaa tai vaikkapa alalta poistumassa oleviin yrityksiin sitoutuneiden tuotannollisten hyödykkeiden ja aineettomien oikeuksien myyntiä edistävät politiikkatoimet tehokkaampia kuin harkinnan alla olevat yritystukijärjestelyt.

Tämän muistion ovat kirjoittaneet Ari Hyytinen, Oskari Nokso-Koivisto, Tuomas Takalo (Suomen Pankki)  ja Otto Toivanen.

Kotimaisia viitteitä ja lähteitä

  1. Elias Einiö ja Ari Hyytinen, 2019. Yritystukien vaikuttavuuden arviointi satunnaistettujen vertailukokeiden avulla. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2019:45. https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/161705
  2. Ari Hyytinen ja Mika Pajarinen, 2005. Luottomarkkinoiden epätäydellisyydet ja pk-yritysten rahoitusympäristö Suomessa. Kauppa- ja teollisuusministeriö. 2/2005.
  3. Seija Ilmakunnas, Rune Stenbacka, Minna Martikainen, Mikko Puhakka,  Hannu Salonen and Rasmus Reinikainen, 2020. Yritystukien tutkimusjaoston raportti. TEM. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-327-512-6
  4. Marita Laukkanen, Mika Maliranta, 2019. Yritystuet ja kilpailukyky. Valtioneuvoston kanslia. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-736-9
  5. Tuomas Takalo ja Otto Toivanen, 2019. Innovaatiotoimintaa ja markkinoiden kehittymistä edistävä sääntely. VN-TEAS. https://tietokayttoon.fi/hankkeet/hanke-esittely/-/asset_publisher/saantelyn-vaikutukset-innovaatiotoimintaan-ja-markkinoiden-kehittymiseen

(+ näissä viitatut lukuisat selvitykset ja vertaisarvioidut tieteelliset tutkimukset).