Talouspolitiikka koronakriisin alkuvaiheessa

April 7, 2020

1. Lähtökohdat ja tavoitteet politiikalle

Koronavirusepidemia ja sen hoitamiseen liittyvät toimet Suomessa ja maailmalla johtavat väistämättä taloudellisen aktiviteetin tilapäiseen supistumiseen. Tuotanto supistuu jo sen takia, että osa työntekijöistä ei pääse töihin ja sekä kotimaiset että kansainväliset tuotantoketjut ovat häiriintyneitä. Lisäksi monien palveluiden kuluttaminen on tartuntavaaran sekä lähikontaktien rajoittamiseen tähtäävien liikkumis- ja kokoontumisrajoitusten vuoksi lähes mahdotonta.

Tässä tilanteessa talouspolitiikan tavoitteena on tukea epidemian hallintaan liittyvää terveyspolitiikkaa, turvata kaikkien ihmisten toimeentulo ja minimoida epidemian ja sen rajoittamiseen liittyvien toimien pitkäaikaiset haitat taloudelle.

Epidemian aiheuttamat taloudelliset tappiot jakautuvat ensimmäisessä vaiheessa hyvin epätasaisesti. Valtiovalta voi tasata menetyksiä ihmisten ja yritysten kesken verotuksen ja tulonsiirtojen kautta. Samalla se voi merkittävästi pienentää epidemian aiheuttamien taloudellisten tappioiden kokonaissummaa. Tällainen valtiovallan rooli edellyttää käytännössä, että valtio velkaantuu kriisin aikana. Onni onnettomuudessa on, että Suomen valtio saa ainakin toistaiseksi lainaa hyvin edullisesti. Tässä tilanteessa valtion nopea velkaantuminen on hyvin perusteltua.

Otamme tässä muistiossa epidemian hillitsemiseksi asetetut liikkumis- ja kokoontumisrajoitukset annettuna ja keskitymme lähinnä toimenpiteisiin ja -linjauksiin, joita tarvitaan kriisin alkuvaiheessa. Kriisillä tarkoitamme tilannetta, jossa liikkumis- ja kokoontumisrajoitukset sekä koronavirukseen liittyvä tartuntavaara vaikuttavat merkittävästi ihmisten käyttäytymiseen. Keskitymme finanssipolitiikkaan ja muihin taloutta tukeviin toimenpiteisiin, jotka ovat pääosin kansallisessa päätäntävallassa. Rahapolitiikalla on tässä tilanteessa hyvin tärkeä rooli, mutta se määräytyy euromaiden yhteisten päätösten kautta. 

Se minkälaista talouspolitiikkaa jatkossa tarvitaan, riippuu siitä, miten epidemia kehittyy ja millä tavalla sitä pyritään hallitsemaan. On kuitenkin syytä todeta, että jo tällä hetkellä voimassa olevat liikkumis- ja kokoontumisrajoitukset aiheuttavat suuria kustannuksia. Taloudelliset menetykset ovat BKT:llä mitattuna miljardeja euroja kuukautta kohden. Rajoitukset aiheuttavat myös sellaisia hyvinvointimenetyksiä, jotka eivät näy BKT:ssä ainakaan lyhyellä aikavälillä. Tämän vuoksi on perusteltua käyttää huomattavan paljon – periaatteessa jopa miljardeja euroa – julkista rahaa sellaisiin epidemian hallintaan liittyviin investointeihin, joiden voi arvioida mahdollistavan liikkumisrajoitusten lopettamisen tai merkittävän höllentämisen aikaistamisen edes yhdellä kuukaudella.Monien arvioiden mukaan koronavirustestaamiseen liittyvä kapasiteetti on avainasemassa rajoituksien purkamista harkittaessa.  

2. Epävarmuus ja skenaariot

Politiikkatoimenpiteiden suunnittelussa ongelmana on epidemian etenemistä koskeva suuri epävarmuus. Nyt valittavat päätökset on tehtävä tämän hetken tiedon perusteella, mutta tautitilannetta ja sen todennäköisimpiä skenaariota on seurattava jatkotoimia valittaessa, sillä epidemian myöhemmin tarkentuva kehityskulku vaikuttaa eri taloudellisten toimenpiteiden järkevyyteen. Talouspolitiikkaa suunniteltaessa on tärkeätä säilyttää mahdollisuus reagoida muuttuneeseen tilannekuvaan. Voimme myös jatkuvasti oppia muiden maiden kokemuksista, erityisesti, koska useissa maissa epidemia on edennyt pidemmälle kuin Suomessa.

Epidemiatilanteen kehitykseen liittyvän suuren epävarmuuden vuoksi politiikkatoimenpiteitä on mielekästä tarkastella skenaarioiden avulla. Keskitymme tässä muistiossa lähinnä alla mainittuun skenaarioon 1, mutta yritämme huomioida myös huonompien skenaarioiden mahdollisuuden. 

Skenaario 1: Epidemian laantuminen ja laajamittaisista rajoitustoimenpiteistä luopuminen alkukesään 2020 mennessä. Talous voi palata aiempaan normaalitilaan vuoden loppuun mennessä.

Skenaario 2: Epidemia pitkittyy ja voimakkaita rajoitustoimenpiteitä tarvitaan syksyyn 2020 asti.   Talous voi palata aiempaan normaalitilaan vuoden 2021 aikana.

Skenaario 3: Voimakkaita rajoitustoimia tarvitaan ainakin loppuvuoteen 2020 asti. Talous ei palaa aiempaan normaalitilaan lähivuosina.

3. Tuotantokapasiteetin säilyttäminen ja ihmisten toimeentulon turvaaminen

Keskeisenä tavoitteena kriisin aikana on tuotantokapasiteetin säilyttäminen mahdollisimman hyvässä kunnossa, jotta tuotanto voi palautua nopeasti sen jälkeen, kun tartuntavaraa on laskenut ja ihmisten liikkumista ja kokoontumista koskevat rajoitukset on pääosin purettu.

Tämä edellyttää ennen kaikkea sen välttämistä, että merkittävä osa yrityksistä, jotka ovat normaalioloissa toimintakykyisiä, ajautuu konkurssiin. Konkurssiaalto hidastaisi talouden toipumista kriisin jälkeen, sillä uusien yritysten ja tuotantoketjujen perustaminen vie aikaa. Tarve yritysten tukemiseen syntyy viime kädessä siitä, että epidemia aiheuttaa tappioita suurella osalle yrityksistä samaan aikaan.  

Yritysten lisäksi tulee luonnollisesti huolehtia ihmisten toimeentulosta. Nykyinen sosiaaliturva ei välttämättä suojaa kaikkia ryhmiä riittävästi tässä poikkeuksellisessa tilanteessa.  

3.1 Yritykset

Konkursseja voidaan välttää valtion rahoitustuella, eli antamalla yrityksille (suhteellisen edullista) lainaa sekä suorilla tuilla, joilla tarkoitamme pysyväksi jääviä tulonsiirtoja yrityksille. Rahoitustuki parantaa ainakin yritysten likviditeettiä. Suora tuki sekä ns. oman pääoman ehtoinen rahoitus vähentää myös yritysten velkaantumista.   

Rahoitustuet ehkäisevät yritysten ajautumista nopeasti konkurssiin pelkästään kassavirran heikkenemisen takia. Samalla ne antavat aikaa suunnitella mahdollisia suoria tukia. 

Rahoitustuki

Kaikkien yritysten likviditeettitilannetta on perusteltua helpottaa esimerkiksi sallimalla veronmaksun lykkääminen hyvin matalalla korolla. Viivästyskorkoa ei kuitenkaan välttämättä kannatta asettaa nollaan ainakaan kovin pitkäksi aikaa. Mahdollisuus lykätä veronmaksua nollakorolla voi johtaa siihen, että myös yritykset, joilla ei ole talousvaikeuksia, lykkäävät veronmaksua mahdollisimman paljon. Myös työnantajamaksujen tilapäinen alentaminen, joka kompensoidaan korkeampina maksuina myöhemmin, on helppo tapa parantaa kaikkien yritysten likviditeettitilannetta. 

Näiden toimenpiteiden lisäksi on luultavasti perusteltua käyttää myös instrumentteja, jotka kohdistuvat osalle yrityksistä. Erilaisia yrityksiä on nähdäksemme perusteltua kohdella keskenään eri tavoin seuraavan hyvin karkean jaottelun mukaisesti:

Suuret yritykset (pörssilistatut ja muut suuret yritykset, joilla on pääsy velkakirjamarkkinoille):

  • Rahapoliittiset toimenpiteet todennäköisesti monen yrityksen kohdalla riittäviä.
  • Mahdollisen rahoitustuen tulisi olla ennen kaikkea oman pääoman ehtoista rahoitusta.

Keskikokoiset yritykset 

  • Mikäli rahapoliittiset toimenpiteet välittyvät pankkien luotonantoon toivotulla tavalla, pankkirahoitus voi olla toimiva ratkaisu useimpien yritysten kohdalla.
  • Valtion voi silti olla perusteltua tarjota myös suoraa lainoitusta yrityksille esimerkiksi Finnveran kautta. 

Pienet yritykset 

  • Pienten yritysten kohdalla on tärkeää varmistaa yrittäjän toimeentulo.
  • Lisäksi on perusteltua tarjota suoraa lainoitusta yrityksille.

Edellä mainittuihin valtion rahoitustukiin sisältyy todellisuudessa myös suoraa tukea, sillä valtio tulee kärsimään niistä luottotappioita, eikä se saa täyttä korvausta rahoitukseen liittyvistä riskeistä. Se on tässä tilanteessa hyväksyttävää.  

Hallitus on jo päättänyt useista yrityksille suunnatuista tuista. Niissä on pääosin kyse juuri rahoitustuesta, ja ne muodostavat nähdäksemme hyvän kokonaisuuden yritysten tukemiseksi kriisin ensimmäisessä vaiheessa.   

Suorat tuet

Ajan myötä yritysten likviditeettiongelmat saattavat muuttua velkaantumisongelmiksi. Usean kuukauden ajalta kertyneet velat vuokrista ja muista kiinteistä kustannuksista saattavat tehdä yritystoiminnan jatkamisesta omistajien kannalta kannattamatonta.  

Rahoitustuen lisäksi tarvitaan todennäköisesti myös suoraa tukea yrityksille. Suoran tuen tarve kasvaa varsinkin, jos tuotantoa ja kulutusta rajoittavat liikkumis- ja kokoontumisrajoitukset ovat voimassa muutamaa kuukautta pidempään (skenaario 2). 

On kuitenkin hyvin vaikea arvioida, kuinka paljon yrityksiä tulisi tukea suorien tukien muodossa. Kaikkien koronakriisin aiheuttamien konkurssien välttäminen ei ole järkevä tavoite, sillä se saattaisi tulla hyvin kalliiksi julkisen talouden kannalta. Tuotantokapasiteetti ei myöskään kokonaan katoa konkurssien takia: esimerkiksi kauppakeskuksen tai ravintolan tilat ovat käytettävissä myös uusille yrityksille kriisin jälkeen. 

Jos kriisi jatkuu hyvin pitkään (skenaario 3), tukipolitiikkaa tulee harkita uudelleen senkin takia, että tällöin myös toimialarakenteen tulee lopulta muuttua (esimerkiksi vähemmän matkustamista ja enemmän kotiinkuljetuksia). Olemassa olevien yritysten tukeminen hidastaisi tällaista muutosta. Tämä on yksi syy, miksi valtiovalta ei voi luvata, että se pelastaa kaikki yritykset koronakriisin aiheuttamilta tappioilta. 

Suoran tuen osalta olisi nähdäksemme järkevää noudattaa seuraavia periaatteita: 

1) Julkisen talouden kustannusten rajoittamiseksi suoraa tukea saavien yritysten joukkoa on syytä rajata.

Suorat tuet on luultavasti perusteltua kohdistaa ainakin ensimmäisessä vaiheessa suhteellisen pieniin yrityksiin, esimerkiksi niin, että tuki per yrityksen tuottama arvonlisä pienenee arvonlisän myötä. Pienet yritykset kohtaavat todennäköisesti suurimpia vaikeuksia saada nopeasti lisää rahoitusta, eikä niille ole käytännöllistä tai muutenkaan järkevää antaa oman pääoman ehtoista rahoitusta (omistuksen liudentuminen vähentäisi ainakin omistajayrittäjien kannustimia ponnistella yrityksen menestyksen eteen). Pienten yritysten tukeminen suojaa myös pieniyrittäjiä, joista monet ovat tässä tilanteessa erityisen vaikeassa asemassa. 

Suoraa tukea saavien yritysten joukkoa on syytä rajoittaa myös muuten kuin vain koon perusteella. Tukea olisi hyvä pyrkiä jakamaan sen perusteella, miten kriisi todellisuudessa vaikuttaa erilaisiin yrityksiin. Siksi tukia jaettaessa olisi hyvä pyrkiä hyödyntämään mahdollisimman reaaliaikaisia tilastoaineistoja. Näin voidaan myös vähentää riskiä siitä, että erilaiset edunvalvontajärjestöt pääsevät vaikuttamaan ratkaisevasti tukien allokaatioon.  

Kertaluontoinen tuki, joka jaetaan jo toteutuneen kehityksen perusteella, ei aiheuta kannustinongelmia. Se voidaan siksi jakaa jopa yrityskohtaisen tilanteen perusteella niille yrityksille, jotka sitä eniten tarvitsevat.   

Toistuvan tuen osalta tilanne on erilainen. Tällöin olisi hyvä, että tuki ei perustu yksittäisen yrityksen ominaisuuksiin tavalla, joka luo yrityksille kansantalouden kannalta haitallisia kannustimia pyrkiä kasvattamaan tuen määrää omilla päätöksillään. Olisi esimerkiksi ongelmallista maksaa yritykselle sitä enemmän suoraa tukea, mitä enemmän sen oma myynti pienenee. Tuen määrä voi kuitenkin riippua esimerkiksi yrityksen koosta, toimialasta ja alueesta, niin että se kohdistuu pääosin yrityksille, jotka ovat jollakin mittarilla kaikkein eniten tuen tarpeessa. Tuen määrä voi perustua esimerkiksi havaittuun toimialan arvonlisän laskuun johonkin vertailuajankohtaan nähden. 

2) Suora tuki kannattaisi antaa tavalla, joka samalla pienentää myös likviditeettiongelmia. 

Jotta suora tuki vähentää tehokkaasti myös likviditeettiongelmia, se tulee voida maksaa suhteellisen nopeasti. Ainakin suhteellisen pienille yrityksille voi olla järkevää maksaa tukea esimerkiksi verottajan kautta automaattisesti, eli ilman erillistä hakemusta, yrityksiä koskevien rekisteritietojen perusteella. Tällainen järjestelmä mahdollistaisi tukien maksamisen paitsi nopeasti, myös pienin hallinnollisin kustannuksin. 

3) Tuen tason on oltava sellainen, että se ei täysin syrjäytä yksityisen sektorin sopeutumista. 

Esimerkkinä voidaan ajatella yritysten toimitilojen vuokrakustannuksia. Jos julkinen valta kattaa vuokrakustannukset kokonaan yrityksiä tukeakseen, tuki suojaa vuokranantajat kriisiltä täysin, vaikka monella niistä olisi kykyä kantaa osa kriisin kustannuksista. Valtion tulisi siis kattaa tällaiset kustannukset vain osittain. 

Tuen tasoa määriteltäessä voidaan myös ottaa huomioon se, kuinka suoraan yritysten liiketoiminnan tyrehtyminen seuraa valtiovallan päätöksistä. Jos koko toimialan liiketoiminta suoraan kielletään, tuen määrä voi olla suurempi, sillä kyseisillä yrityksillä ei välttämättä ole juuri muita mahdollisuuksia sopeutua tilanteeseen kuin keskeyttää toimintansa.

Muita yritysten tilannetta helpottavia toimia

Yritysten vastuita on jo kevennetty työntekijävastuiden osalta lomautuksia helpottamalla. Suomalainen lomautuskäytäntö pienentää suoran tuen tarvetta yrityksille verrattuna moneen muuhun maahan ja on tässä tilanteessa erittäin hyödyllinen joustomekanismi. Sen ansiosta yritykset voivat nopeasti pienentää palkkamenojaan ilman, että työnantajan ja työntekijöiden työsuhde katkeaa. Työttömyysturvan ansiosta lomautettujen työntekijöiden toimeentulo on turvattu ja työttömyysturvamenojen nousun kautta taakkaa jaetaan laajasti kaikille veronmaksajille. 

Kriisitilanne vapauttaa työvoimaa, jolle voisi olla kysyntää niissä osissa taloutta, jotka toimivat normaalisti kriisin aikana tai joissa kysyntä lisääntyy kriisin vuoksi (esim. jakelu- ja noutopalvelut). Tähän voitaisiin reagoida lisäämällä tilapäisesti joitakin joustoja, esimerkiksi helpottamalla työttömien ja lomautettujen mahdollisuuksia työskennellä osa-aikaisesti ja ottaa vastaa lyhytkestoisia työkeikkoja tai väljentämällä työaikaa koskevia sääntöjä.     

Myös joidenkin määräaikaisten sitoumusten määräajoista saattaa tässä poikkeuksellisessa tilanteessa olla perusteltua luopua takautuvasti. Esimerkiksi vuokranantajien tulisi kantaa osa palveluliiketoimintaan kohdistuneesta haitasta. Kriisistä eniten kärsivillä toimialoilla yritysten neuvotteluvoimaa suhteessa vuokranantajiin voitaisiin vahvistaa antamalla heille oikeus irtisanoa vuokrasopimuksensa tavallista lyhyemmällä varoitusajalla, mikäli vuokranantaja ei hyväksy esimerkiksi 50 % tilapäistä vuokranalennusta. (Tämä saattaa tosin olla juridisesti hyvin vaikeaa.) Lisäksi vuokralaisen irtisanominen vuokravelkojen vuoksi voitaisiin mahdollisesti kieltää väliaikaisesti. 

3.2 Työntekijät

Suomalaiset työntekijät ovat suhteellisen turvatussa asemassa joidenkin muiden maiden, kuten esimerkiksi Yhdysvaltojen, työntekijöihin verrattuna, sillä sosiaaliturvajärjestelmämme suojaa useimpia ihmisiä varsin hyvin lyhytaikaisten tulomenetysten vaikutuksilta. Tämän takia esimerkiksi kaikille kotitalouksille suunnatut ylimääräiset vastikkeettomat rahansiirrot eivät Suomessa ole perusteltuja. Järjestelmämme jättää kuitenkin joitakin ryhmiä, kuten esimerkiksi yrittäjät, tässä poikkeuksellisessa tilanteessa varsin suojattomaan asemaan. Tällaisille ryhmille tarvitaan kohdennettuja, tilapäisiä tulonsiirtoja. Hallitus onkin jo esimerkiksi parantanut yrittäjien ja freelancereiden työttömyysturvaa.

Irtisanomisten välttäminen yrityksille suunnattujen tilapäisten tukien ja lomautuskäytännön avulla edesauttaa myös työntekijöiden hyvinvointia. On runsaasti tutkimusnäyttöä siitä, että työttömäksi jääminen aiheuttaa merkittäviä pitkän aikavälin kustannuksia yksilön ja yhteiskunnan kannalta ja heikentää pysyvästi työttömäksi joutuvien työmarkkinanäkymiä.

4. Finanssipolitiikan yleinen linja

Perinteisen finanssipoliittisen elvytyksen tavoitteena on kasvattaa tuotantoa kasvattamalla kokonaiskysyntää esimerkiksi verotusta keventämällä tai julkisia tulonsiirtoja kasvattamalla. Työntekijöiden kotiin jääminen ja tuotantoketjujen häiriintyminen ovat selkeästi kielteisiä tarjontashokkeja, joita ei voida lievittää kokonaiskysyntää kasvattamalla. On myös luultavaa, että kriisin aikana monet ihmiset säästäisivät suuren osan käytettävissä olevien tulojen lisäyksestä, sillä tartuntavaaran ja liikkumisrajoitusten vuoksi monia palveluita on hankala kuluttaa, eikä se ole epidemian hallinnan kannalta aina edes toivottavaa. 

Nämä seikat tekevät tavanomaisesta finanssipoliittisesta elvytyksestä kriisin aikana todennäköisesti varsin tehotonta. Tuotantoa voidaan kuitenkin kriisinkin aikana pyrkiä kasvattamaan kasvattamalla kysyntää niillä aloilla, joissa tartuntavaara ja rajoitustoimet eivät merkittävästi rajoita tuotantoa. Yksi mahdollisuus on aikaistaa julkisia hankintoja. Hankinnat tulisi yrittää kohdentaa siten, että ne lisäävät kriisin aikana vapaana olevan tuotantokapasiteetin käyttöä.

Vaikka perinteinen finanssipoliittinen elvytys ei laajamittaisten liikkumisrajoitusten voimassa ollessa olekaan kovin hyödyllistä, on olemassa vaara, että työttömyyden kasvu, yritysten velkaantuminen ja yleinen epävarmuuden lisääntyminen laskevat kokonaiskysyntää pitkäksi aikaa. Liian vähäinen kysyntä saattaa rajoittaa tuotantoa sen jälkeen, kun epidemian hallintaan liittyvät rajoitukset on ainakin osittain poistettu.

Sosiaaliturvan ja verotuksen muodostamat automaattiset vakauttajat sekä yritysten rahoituksen helpottamiseen tähtäävät tilapäiset toimet osaltaan pienentävät riskiä kokonaiskysynnän pitkäaikaisesta romahtamisesta. Kaikista automaattisista vakauttajista on syytä pitää kiinni ainakin niin kauan, kun julkisen talouden alijäämän rahoittaminen ei näytä merkittävästi vaikeutuvan.  

Finanssipolitiikkaa tulee myöhemmin tarvittaessa keventää myös päätösperäisesti ja siten varmistaa, että liian matala kokonaiskysyntä ei rajoita tuotannon kasvua kriisin jälkeen. Valtiovalta voi vahvistaa yritysten luottamusta kriisin aikana kertomalla jo etukäteen, että se tulee tarvittaessa ylläpitämään kokonaiskysyntää kriisin jälkeen. Jotta mahdolliset elvytystoimet voidaan tarvittaessa käynnistää ripeästi, niiden suunnitteleminen tulisi aloittaa etukäteen. Elvytyksestä kannattaa kuitenkin päättää vasta myöhemmin tilanteen mukaan. On myös mahdollista, että kriisin aikana syntyy niin paljon patoutunutta yksityistä kysyntää, että päätösperäistä finanssipolitiikan keventämistä ei kriisin jälkeen tarvita.  


Tämän paperin ovat kirjoittaneet Tomi Kyyrä, Niku Määttänen, Oskari Nokso-Koivisto, Eero Nurmi, Jukka Pirttilä, Marko Terviö, Otto Toivanen sekä Juuso Välimäki